2002

中國特色法律體系構成
韓大元 中國人民大學法學院院長

張恆山 中央黨校政法部主任
我國憲法制定修改歷程
　　憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。60年前，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了中華人民共和國第一部憲法，為年輕的共和國奠定了法制基礎。
　　1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了現行的憲法。30多年發展歷程證明，憲法是推動國家發展進步，人民創造幸福生活的根本法制保證。依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。
　　黨的十八大提出，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，必須全面貫徹實施憲法。十八屆三中全會決定強調，要健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。
　　黨的十八屆四中全會即將召開，人們期盼會議對全面貫徹實施憲法、維護憲法權威，提出新要求、作出新部署。
　　下周召開的十八屆四中全會，將研究全面推進依法治國。這是黨的中央委員會全會首次將法治作為主題。
　　中共中央總書記習近平指出，憲法的生命和權威在於實施，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。
　　如何讓憲法有效實施？中央已給出方向：要進一步健全憲法實施監督機制和程序，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責。
　　專家認為，三中全會提出要“健全憲法實施監督機制和程序”，四中全會應該制定憲法監督機制和程序的具體方案。 新京報首席記者 關慶豐
　　憲法權威

　　習近平：一切違憲行為必須追究
　　2012年12月4日，當選中共中央總書記僅20天，習近平就在紀念現行憲法公佈施行30周年大會上發表講話，重申憲法高於一切。
　　習近平說，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，要“深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓”。
　　在中央黨校政法部主任張恆山看來，剛剛接任中共中央總書記的習近平，通過憲法紀念大會上的講話闡述了他的執政思想。
　　張恆山向新京報記者表示，新中國曆史上有過脫離憲法的時期，權力不受約束，引發的教訓特別深刻。
　　十八大以來，維護憲法權威被高層多次提及。
　　2013年2月，中共中央政治局進行第四次集體學習，內容是全面推進和依法治國。習近平指出，要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。
　　2013年11月召開的十八屆三中全會再次提到，要維護憲法法律權威，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。
　　今年7月，中央在宣佈中央政治局前常委周永康被立案審查的同時，公佈了四中全會的主題——全面推進依法治國。
　　中國憲法學研究會會長韓大元接受媒體採訪時說，國家治理的基礎是憲法，憲法是依法治國的基礎，所以我們談依法治國也好，推進法治中國也好，最核心的是要通過憲法來治理。
　　憲法監督

　　學者建議制定憲法監督具體方案
　　“憲法是國家的根本大法，這個說法一直在提，但實施起來比較困難，原因是沒有完備的違憲審查制度。要實現習近平總書記說的‘憲法的生命和權威在於實施’，四中全會應該落實憲法監督的問題。”一位法學專家對新京報記者說。
　　有多名受訪學者註意到，十八大以來，高層已經明確提出憲法監督的路徑。
　　在現行憲法公佈施行30周年大會上，習近平說，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。
　　張恆山認為，這表明中央已經明確憲法和法律的監督主體，就是由全國人大及其常委會和國家有關監督機關承擔。
　　十八屆三中全會通過的全面改革方案提出，“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。
　　“除了健全憲法監督機制，期望四中全會上提出探索憲法監督的機構。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌建議。
　　中國社科院榮譽學部委員、法學研究所研究員李步雲回憶，2003年他曾提議設立憲法監督委員會。
　　當時的建議是，全國人大現有9個專門委員會，再加1個憲法監督委員會，委員可以由全國人大常務委員會的委員和最有水平的法學家組成，規定所有公民、社會組織都有權提起違憲審查，由憲法監督委員會審查和提出意見，報告全國人大常委會，最後由常委會討論決定是否違憲。這一想法尚未實現。
　　多名受訪專家表示，三中全會提出要“健全憲法實施監督機制和程序”，四中全會應該制定憲法監督機制和程序的具體方案。
　　依憲執政

　　黨必須在憲法法律範圍內活動
　　十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇此前接受新京報採訪時說，在起草1982年憲法過程中，時任憲法修改委員會副主任委員彭真堅持把各政黨和一切國家機關“都必須以憲法為根本的活動準則”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”寫入憲法。彭真說，憲法中規定的“各政黨”當然包括我們黨，並且首先是我們黨。
　　在紀念現行憲法公佈施行30周年大會上，習近平提出，依法治國，首先是依憲治國，黨自身必須在憲法和法律範圍內活動。
　　“政治傢具有政治決策權，他們的憲法意識和憲法觀念對推進國家的法治建設具有更大的推動作用。”焦洪昌撰文指出，“從這種意義上來說，政治家的憲法意識和守憲意識，是一個國家法治建設中的重中之重”。
　　有專家稱，當前有些領導幹部的憲法意識不強，黨委直接插手行政、司法。
　　在中央政法工作會議上，習近平說，各級領導幹部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，始終對憲法法律懷有敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。
　　除了對領導幹部強調憲法法律權威，執政黨從2012年7月起集中清理黨內法規，使黨規符合憲法和法律。
　　新華社報道稱，中國共產黨首次集中清理黨內法規。1978年以來制定的黨內法規和規範性文件，有300件被廢止和宣佈失效，467件繼續有效，其中42件將作出修改。被廢止和宣佈失效的原因，是同現行憲法和法律不一致。
　　中國憲法學研究會會長韓大元接受媒體採訪指出，依法治國要回到憲法上，一切跟憲法相抵觸的黨的政策都是沒有效力的。
　　“共產黨作為執政黨的執政行為，既要按照黨章、黨規辦事，更要按照憲法和法律辦事。”國家行政學院法學部主任胡建淼表示。
　　據報道，這次清理工作將於2014年12月底前全部完成。
　　憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。 ——摘自2012年12月4日習近平在首都各界紀念現行憲法公佈施行30周年大會上的講話
　　■ 對話

　　“法治中國的基礎是維護憲法權威”
　　中國人民大學法學院院長韓大元表示，樹立憲法權威是國家治理方式法治化的基本出發點
　　一些高級幹部缺乏憲法自信
　　記者：我國憲法發展面臨哪些新挑戰、新問題？
　　韓大元：首先，憲法虛無主義傾嚮導致對憲法文本的普遍不尊重。一是公然違反憲法條文；二是以批評憲法為習慣，把改革中存在的問題簡單歸結到憲法文本上；三是不認真對待憲法文本，遇到問題撇開憲法；四是雖錶面上尊重憲法，但實際上遠離憲法，與憲法保持一定“距離”。
　　第二，公務員，特別是一些高級幹部的憲法理念脆弱，憲法意識淡薄，在關係國家核心價值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導致社會價值觀的混亂，憲法權威受損害，社會上不按照憲法辦事的現象大量存在。
　　第三，公民的基本權利救濟沒有得到應有的重視，社會整體信任度下降，人權保障觀念還需要加強。近年來，越來越多有關基本權利的事例涌現，特別是死刑冤假錯案的出現使民眾失去對司法的信任，無法建立穩固的社會信任體系。
　　第四，憲法自身的實踐性和審查機制還需要加強。憲法在社會生活中的調整功能沒有得到有效發揮，憲法沒有有效地約束公權力，公權力濫用現象嚴重，公民基本權利受到侵犯時，不能提供及時有效的救濟。另外，憲法審查機制不完善是憲法實施狀況不理想的根本原因。
　　法治中國的核心是“依憲治國”
　　記者：憲法權威與法治中國是什麼關係？
　　韓大元：法治中國的核心是“依憲治國”、“依憲執政”，要通過憲法治理國家，把憲法作為國家治理的基礎與保障，強調法治思維，維護憲法和法律權威；強調憲法的教育與普及，形成社會共識與凝聚力；強調司法的公正與獨立審判權、檢察權，實現社會正義；強調基本權利的保護，用法治解決民生問題。
　　法治中國是法治國家建設的新表述，其基礎是憲法權威的維護，法治中國的實現方式與保障是憲法的全面實施。
　　加強憲法實施應強化監督機制
　　記者：如何樹立憲法權威，建設法治中國？
　　韓大元：應當從國家治理體系現代化高度，進一步提高對憲法重要性的認識。樹立憲法權威是國家治理能力提升、治理體系完善、治理方式法治化的基本出發點。
　　堅持“黨必須在憲法和法律範圍內活動”的原則。黨的十八大報告強調：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律範圍內活動。”黨的權威與憲法權威是統一的，並不矛盾，要處理好黨的政策與國家法律的關係，不能把黨的政策凌駕於憲法和法律之上。
　　加強憲法實施，應當強化憲法監督機制。黨的十八大報告指出：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”習近平總書記說：“加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。”
　　加強憲法實施，維護社會穩定和國家核心利益。憲法穩定是國家穩定的基礎，要用憲法來維護國家的統一，用憲法維護國家的核心利益，包括主權、領土完整、社會穩定、憲法基本制度、國家統一與可持續發展等。
　　提高公務員，特別是領導幹部的憲法意識。憲法思維是法治思維的基礎和出發點。我們要以憲法思維研究、解決中國社會發展面臨的重大憲法問題，以法治思維、法治方式解決各種社會矛盾。據新華社
　　“建議全國人大設憲法委員會”
　　中央黨校政法部主任張恆山表示，憲法委員會要有一定的獨立性，來負責監督憲法實施
　　監督憲法實施三種方式可選
　　新京報：三中全會提出，要進一步健全憲法實施監督機制和程序。你認為應該採用什麼樣的方式有效監督憲法實施？
　　張恆山：學術界認為，有三種憲法監督方式可以選擇：
　　一是在現有的各國家機構之外建立專門的憲法法院，法國用的是這種方式。
　　二是由最高法同時兼任憲法法院職能，負責監督憲法的實施，這類似於美國的司法審查機制。
　　三是全國人民代表大會專門設立一個憲法委員會，負責監督憲法實施。
　　習近平總書記曾表示，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，堅決糾正違憲違法行為。
　　我認為，在現有體制下，由全國人大設立憲法委員會來專門負責憲法監督實施，這比較可行和符合常理。憲法委員會要有一定的獨立性，不僅能監督違反憲法的行為，同時也要對人大常委會的立法行為進行監督。憲法委員會應由全國人民代表大會產生，至少應該和常委會並設，不應該隸屬於常委會。
　　新京報：在全國人大設立憲法委員會，這一方案是否存在制度障礙？
　　張恆山：不存在制度障礙。這個設想沒有突破現有的人民代表大會制度，只要通過修憲就可以實現。
　　徵地拆遷未經法律程序屬違憲
　　新京報：新一屆中央領導集體在不同場合多次提出，要維護憲法法律權威。在黨校給領導幹部授課過程中，你覺得領導幹部對維護憲法法律權威的意識怎麼樣？
　　張恆山：正像習近平總書記在紀念現行憲法公佈施行30周年大會上總結的那樣，公民包括一些領導幹部的憲法意識還有待進一步提高。
　　有些黨政幹部在憲法法律範圍內活動的意識還是不強。舉個簡單例子，有些地方的市長、縣長開行政辦公會議，竟然通知法院院長、檢察院檢察長來開會，而且在會議上讓法院院長、檢察院檢察長落實政府的決策。根據憲法，“一府兩院”由人民代表大會產生，對人大負責，受人大監督。“一府兩院”是平行的關係，不存在誰領導誰。
　　政府指揮法院、檢察院，這屬於政府越權，破壞了基本的憲法原則，在現代法治國家是絕對不允許的，但現在還有很多地方這麼做。憲法和法律就是在一個個具體行為中被破壞的。
　　新京報：能否列舉幾個比較突出的違憲現象？
　　張恆山：當前比較突出的違憲現象，就是地方黨委決定徵地拆遷，不經必要的法律程序，由政府直接付諸執行。
　　比如，縣委書記說要打通這條斷頭路，但路上有民房，政府可以不經過任何法律手續，一夜之間把路打通。公民私有財產受憲法和法律保護，很多地方搞徵地拆遷，沒有補償和法定徵地申報手續，就開始施工，侵奪公民私有財產，這是嚴重的違憲行為。
　　任何組織個人都不得有超越憲法的特權
　　新京報：三中全會提到，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。一年來，執政者怎樣貫徹該原則？
　　張恆山：過去一年，主要在反腐敗中體現了這個原則。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權。
　　過去，我們一直在講“法律面前人人平等”原則，但實際上無形中存在“刑不上大夫”的問題。
　　新一屆中央領導集體執政以來，在反腐敗中，不管什麼人，不管級別多高，不管在位還是退休，只要有腐敗行為，同樣追究法律責任。比如，周永康案非常突出體現了“法律面前人人平等”的理念，這是現實政治中的典型案例。 新京報首席記者 關慶豐
(原標題：依法治國首先是依憲治國)